1. 서론
기업집단 내에서 계열사들 간에 수행되는 내부거래1)는 거래비용 절감, 정보비대칭 해소, 영업적 시너지 창출과 같이 경제적 효율성을 달성할 수 있다는 이점도 있으나, 일감몰아주기 논란에서 볼 수 있듯이 지배주주 일가로의 편법적인 부의 이전, 시장 경쟁 저해, 소수주주 이익 침해, 경제력 집중 등의 문제를 야기할 수 있다(Song et al., 2013; Cho, 2016).2) 따라서 이러한 부작용을 완화하기 위해 기업집단 내부거래에 대한 규제는 오랜 기간 동안 이슈가 되어 왔으며, ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣(이하 “공정거래법”), 상법, 세법 등의 법률에서 이를 규제하기 위한 입법 개정이 지속적으로 이루어져 왔다.
한편, 여러 개의 개별 기업들이 그룹을 이루고 있는 기업집단은 크게 비금융회사들 위주로 구성된 비금융주력그룹 또는 금융회사들로 구성된 금융그룹으로 구분되는데, 비금융주력그룹 들이 금융계열사를 소유하기도 한다. 한국에서는 산업자본의 은행 소유를 엄격히 제한하고 있으나,3) 비은행 제2금융회사(보험사, 증권사, 여신전문금융회사 등)에 대한 소유는 원칙적으로 제한이 없기 때문에 비금융주력그룹의 금융회사 소유가 일반화되어 있다. 비금융부문과 금융부문 간의 영업적 연관성이 크지 않음에도 불구하고 비금융그룹들은 그룹에 필요한 자금을 용이하게 조달하기 위해, 그룹 내 자금의 재배치 및 집행 기능을 효율적으로 수행하기 위해, 또는 기타의 목적 달성(예: 조세회피, 최대주주의 사금고화 등)을 위해 전략적으로 금융계열사를 보유하려는 유인이 있다는 점은 학계나 관계에서 직관적이고 상식적인 것으로 인식되어 왔다. 또한 선행연구를 통해 비금융주력그룹에 소속되어 있는 금융계열사의 역할 및 기능에 관한 실증적 증거가 보고되기도 하였다. Lee(2002)는 한국 5대 재벌을 대상으로 금융계열사가 그룹 내에서 자금중개에 중심적인 역할을 하는데 그룹 내 금융계열사의 합산 규모가 크고 금융계열사 수가 많을수록 그 역할이 더욱 커짐을 보여주었으며, Yoon et al.(2008)은 대규모기업집단 소속 기업들이 금융계열사를 이용하여 기회주의적 이익조정을 한다는 실증적 증거를 제시하였다. Shim(2021)은 기업집단의 금융계열사 보유가 기업집단 및 소속 계열사들의 조세회피에 일정 부분 기여한다는 것을 실증적으로 보여주었다.
비금융주력그룹이 금융계열사를 보유하고 이러한 금융계열사가 그룹 내 내부거래에 관여하는 것은 앞에서 언급한 것과 같은 부작용 뿐만 아니라 금융부문과 비금융부문 간의 리스크 전이로 인해 그룹 전체의 동반 부실을 초래할 수 있고, 더 나아가 금융계열사의 건전성을 악화시킴으로써 국민경제적 손실을 초래할 수도 있다는 점에서 시스템적 중요성을 갖는다. 그럼에도 불구하고 비금융주력그룹에 속한 금융계열사의 내부거래 관련 규제환경은 그동안 기업집단 내부거래에 관한 일반적인 논의에서 별도의 관심을 받아오지 못한 영역이라 할 수 있다. 물론 기업집단에 대해 광범위하게 적용되는 내부거래 규제들은 별도의 규정이 없는 한 금융계열사에 대해서도 일반적으로 적용되므로 금융계열사들이 이러한 내부거래 규제에서 배제되어 온 것은 아니다. 하지만 금융회사와 비금융회사는 영업환경 및 규제환경이 다르기 때문에 금융계열사 내부거래를 둘러싼 규제환경에 대한 별도의 논의가 필요해 보인다.
일반적으로 금융업종은 금융감독당국의 감독 하에서 엄격한 규제를 받는 산업으로 인식되지만, 금융감독원의 감독체계는 금융권역별로 쪼개어 개별 회사 단위로 감독이 이루어지기 때문에 실질적으로 금융계열사의 내부거래에 대한 그룹 차원의 체계적인 감독이 수행되는 데에 한계가 있다. IMF(2020)도 동일 그룹 내 금융부문과 비금융부문 간의 내부거래에 관한 시스템적 중요성을 언급하면서 한국 금융당국은 금융지주회사에 속해 있는 금융계열사에 대해서는 금융지주회사법에 따라 그룹 차원의 규제를 하고 있으나 금융지주가 아닌 그룹에 속해 있는 금융계열사에 대해서는 그룹 차원의 감독 및 규제를 포괄적으로 할 수 있는 권한이 없다고 지적하였다. 그리고 그룹 차원의 위험을 효과적으로 파악하고 규제하기 위해서 감독당국의 권한을 확대하고 더욱 정교하고 다층적인 감독체계가 개발될 필요가 있다고 하였다. 이와 같이 금융계열사들에 대한 그룹 차원의 감독체계의 필요성이 제기됨에 따라 금융위원회는 금융그룹감독제도(the supervision of financial conglomerates)4) 도입을 위해 2018년 ｢금융그룹의 감독에 관한 모범규준(best practice guidelines for comprehensive supervision of financial conglomerates)｣을 제정하였으며, 수년간의 입법 추진 끝에 2021년 6월 ｢금융복합기업집단의 감독에 관한 법률｣이 시행되기에 이르렀다. 이러한 제도 도입 움직임은 두 가지 면에서 시사점을 갖는다. 첫째, 그동안 그룹 소속 금융계열사에 대한 통합적인 규제 및 감독에 대한 법적 근거가 미비하고 감독기능이 취약하였음을 반증하는 것이며, 둘째, 금융계열사를 이용한 내부거래가 야기하는 위험 또는 경제적 중요성이 크다는 의미이기도 하다.
본 논문에서는 비금융주력그룹에 소속된 금융계열사의 내부거래와 관련한 국내 법적 규제 내용을 정리하고, 금융계열사의 내부거래를 둘러싼 규제환경상의 허점에 대해 살펴보고자 한다. 현재 기업집단에 속한 금융계열사의 내부거래에 대해서는 업종별 금융감독법규, 공정거래법, 상법, 세법 등 다양한 법률상의 규제가 중첩적으로 적용된다. 이러한 다양한 규제 조항에도 불구하고 비금융주력그룹 내 금융계열사의 내부거래를 둘러싼 규제환경에는 비금융부문의 내부거래 규제에 비해 상대적으로 많은 허점 및 규제 사각지대가 있는 것으로 분석된다.
본 논문은 다음과 같은 공헌점을 가질 것으로 기대된다. 첫째, 기업집단 내부거래에 관한 규제는 오랜 기간 동안 이슈가 되어 왔으며 다양한 연구가 진행되어 왔지만, 금융계열사의 내부거래와 관련한 규제에 초점을 맞춘 연구는 많지 않은 상황이다. 본 논문은 기존 연구에서 중요하게 다루어지지 않았던 금융계열사 내부거래 관련 규제 현황 및 허점을 검토함으로써 기존 기업집단 내부거래 규제에 관한 연구의 범위를 확장한다. 또한 본 연구는 비금융주력그룹 내에서 금융계열사가 자금조달, 이익조정, 조세회피 등의 측면에서 어떠한 역할이나 기능을 수행하는지에 관한 실증분석에 연구배경으로 활용될 수 있을 것이다. 둘째, 기업집단 및 금융 계열사에 대한 정책을 수립하고 운용함에 있어서 중요한 정책적 시사점을 제공할 것으로 기대한다. 기업집단 내부거래를 규제하기 위한 다양한 법적 장치가 마련되어 있는 데다 비금융회사에 비해 금융회사는 더욱 엄격한 규제환경에 놓여 있는 것으로 인식되지만, 오히려 그룹 내 내부거래 규제 측면에서는 비금융회사에 비해 금융회사가 규제의 사각지대에 놓여 있으며 효과적인 감독과 규제를 위한 정책적 논의의 필요성을 시사한다.
본 논문은 다음과 같이 구성된다. 제 2장에서 금융회사의 비금융주력그룹 소속 현황 및 금융계열사가 수행할 수 있는 내부거래 유형에 대해 살펴본다. 제 3장에서 금융감독법규, 공정거래법, 상법, 세법 등 금융계열사 내부거래와 관련한 각종 규제 현황에 대해 정리하고, 제 4장에서는 금융계열사 내부거래 관련 규제환경상의 한계점 및 허점에 대해 검토한다. 제 5장에서는 최근 도입된 금융그룹감독제도에 대해 살펴보고, 향후 제도적 개선 방향에 대해 정리한다. 마지막으로 제 6장에서 전체 내용을 정리하면서 결론을 맺는다.
2. 금융회사의 비금융주력그룹 소속 현황 및 내부거래 유형
2.1 국내 비금융주력그룹 소속 금융계열사 현황
본 연구의 주요 내용인 비금융주력그룹 소속 금융계열사의 내부거래를 둘러싼 규제환경을 살펴보기에 앞서 국내 금융회사의 비금융주력그룹 소속 현황을 간단히 정리해 보기로 한다. <표 1>은 국내 금융회사의 비금융주력그룹 소속 현황을 보여주고 있다. 한국상장회사협의회가 제공하는 TS-2000에서 제공하는 자료와 분류에 따르면, 2019년 말 기준 국내에는 301개의 비금융주력그룹(884개의 상장기업 및 1,006개의 비상장기업 소속)이 있으며, 이 중 25개의 그룹(135개의 상장기업 및 506개의 비상장기업 소속)에서 금융계열사를 보유하고 있는 것으로 분석된다. 25개 그룹 중 13개의 기업이 그룹 내 한 개의 금융계열사를 보유하고 있으며, 가장 많은 금융계열사를 보유하고 있는 비금융주력그룹은 삼성그룹으로 10개의 금융계열사를 보유하고 있다. 2019년 말 기준 비금융주력그룹에 소속되어 있는 금융회사(외감법상 외부감사를 받는 기업으로 한정)는 64개로 집계되며, 이 중 여신전문금융회사(신기술금융사, 리스사, 할부금융사, 신용카드사 등)가 24개, 금융투자회사(증권사, 자산운용사, 투자자문사 등)가 22개로 많은 비중을 차지하는 것으로 분석된다.
<표 1>
국내 금융회사의 비금융주력그룹 소속 현황(2019년 말 기준)
| 그룹명1) | 그룹 소속 금융계열사의 금융권역별 구분 | 그룹 소속 금융계열사 수5) | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
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|
||||||
| 여신전문금융2) | 금융투자3) | 보험 | 저축은행 | 은행4) | ||
| 다우키움 | 1 | 2 | 2 | 5 | ||
| 두산 | 1 | 1 | 2 | |||
| 디비 | 1 | 2 | 2 | 1 | 6 | |
| 롯데 | 3 | 1 | 4 | |||
| 부영 | 1 | 1 | ||||
| 삼성 | 3 | 5 | 2 | 10 | ||
| 삼천리 | 1 | 1 | ||||
| 상상인 | 1 | 1 | 2 | |||
| 세아 | 1 | 1 | ||||
| 솔브레인 | 1 | 1 | ||||
| 신성이엔지 | 1 | 1 | ||||
| 에스엠 | 1 | 1 | ||||
| 에스케이 | 1 | 1 | ||||
| 에이치디씨 | 1 | 1 | ||||
| 유진 | 2 | 1 | 3 | |||
| 카카오 | 1 | 1 | 2 | |||
| 케이티 | 2 | 2 | ||||
| 큐로홀딩스 | 1 | 1 | ||||
| 태광 | 2 | 2 | 2 | 6 | ||
| 포스코 | 1 | 1 | ||||
| 하림 | 1 | 1 | ||||
| 한화 | 2 | 2 | 1 | 5 | ||
| 현대자동차 | 3 | 1 | 4 | |||
| 호반건설 | 1 | 1 | ||||
| 효성 | 1 | 1 | ||||
|
|
||||||
| 합계 | 24 | 22 | 9 | 8 | 1 | 64 |
2.2 금융계열사의 내부거래 유형
금융회사는 자본시장에 대한 접근가능성이 높고 자본시장에서의 중개업무를 전문적으로 수행하며 파생금융상품 판매 등 특화된 금융서비스를 제공한다는 점에서 비금융회사와 차별화 된다. 이러한 금융회사의 업종 특성상 다음과 같은 그룹 내 금융계열사와 비금융계열사 간의 내부거래가 수행될 수 있다.
첫째, 금융계열사와 비금융계열사 간의 가장 일반적인 내부거래 형태는 신용공여이다. 신용공여란 대출, 지급보증, 자금 지원적 성격의 유가증권 매입, 그 밖에 금융거래상의 신용위험이 따르는 회사의 직접적 또는 간접적인 거래를 의미한다. 대출, 지급보증과 같은 신용공여 행위는 비금융계열사 간에도 수행될 수 있지만, 그룹 내 금융계열사가 있는 경우 금융계열사가 계열사 간 금융거래에 보다 전문적이고 적극적인 역할을 수행할 것으로 기대할 수 있다. Lee(2002)는 한국 5대 재벌을 대상으로 수행한 실증분석을 통해 그룹 내 금융계열사의 합산 규모가 크고 금융계열사의 수가 많을수록 그룹 내 자금거래에서 금융계열사가 행하는 역할과 기능이 커진다는 것을 발견하였고, 이러한 결과에 대해 재벌이 금융계열사를 보유하고 있지 않더라도 내부자본 시장은 작동하지만 금융계열사가 있는 경우에는 내부자본시장에서 금융계열사의 역할이 상대적으로 커진다고 해석하였다. 한편, 금융계열사는 신용공여 과정에서 발생하는 이자마진, 용역수수료 등에서 이전가격을 조정할 수도 있다(Merz and Overesch, 2016).
둘째, 그룹 계열사인 증권회사가 그룹 내 비금융계열사가 발행한 증권(주식 및 무보증사채권)에 대한 인수 및 주선 업무를 수행함으로써 비금융계열사의 자금 조달에 중심적인 역할을 하는 내부거래 형태를 떠올려 볼 수 있다. 다만, 이러한 인수주선 관련 내부거래는 이론상 구조적으로는 가능하나, 현실에서는 자본시장과 금융투자업에 관한 법률｣(이하 “자본시장법”), 금융투자업규정 등에서 이해관계가 있는 자가 발행하는 주식 및 무보증사채권의 인수 및 주관 업무를 제한하고 있으며, 이에 관한 자세한 내용은 후술하기로 한다.
셋째, 그룹 내 금융계열사와 비금융계열사 간의 영업적 거래가 수행될 수 있다. 예를 들어, 금융회사는 업종 특성상 예탁금, 예수금 등의 자금 및 고객정보에 대한 관리가 중요하기 때문에 관리의 효율성을 위해 정보기술 서비스를 공급하는 시스템통합(SI: System Integrator) 업체에 시스템 업그레이드 비용, 전산사용료 등의 명목으로 적지 않은 비용을 지불하는데, 그룹 내 계열사 중 이러한 용역을 제공하는 업체가 있다면 내부 용역거래가 수행될 것이다. 이 외에도 그룹 내 금융연구소, 경제연구소, 경영연구소 등에 용역을 의뢰하고 대가를 지급하거나 제조업을 영위하는 계열사로부터 재화를 구입해서 접대비 및 소모품비 등으로 사용하는 등의 내부거래도 일어날 수 있다. 앞에서 언급한 금융계열사의 신용공여, 발행증권의 인수 및 주관 업무와는 달리 이러한 영업적 거래는 금융계열사 뿐만 아니라 비금융계열사 간에도 수행될 수 있는 성격의 거래로, 금융계열사에만 특화된 내부거래 형태라고 볼 수는 없다.
3. 금융계열사의 내부거래 관련 규제법규
이처럼 구조적으로 그룹 내 금융계열사와 비금융계열사 간의 내부거래가 수행될 수 있으나, 이를 금지하거나 일정 수준 이하로 제한하는 규제로 인해 실질적으로 그룹 내에서 금융계열사가 주축이 되는 내부거래의 효과는 제약될 수 있다. 비금융주력그룹 내 금융계열사들의 내부거래에 적용되는 사전적 규제 조항은 금융감독원 및 금융위원회에서 관할하는 업종별 금융감독법규, 공정거래위원회에서 관할하는 공정거래법, 법무부에서 관할하는 상법, 국세청에서 관할하는 세법 등에서 찾아볼 수 있다.5) 본 장에서는 각 법률에서의 주요 규제 내용을 살펴보기로 한다. 아래 <표 2>에 법규별 주요 규제 내용 및 관련 조항을 정리하였으며, 관련 조항의 구체적인 내용은 <부록 1>에 게재되어 있다.
<표 2>
금융계열사 내부거래 관련 법규별 주요 규제 내용
3.1 업종별 금융감독법규
금융기관의 감독집행기관인 금융감독원은 은행법, 자본시장법, 보험업법, 상호저축은행법, 여신전문금융업법 등 업종별 금융감독법규에 근거하여 금융기관들에 대한 감독 및 검사업무를 수행한다. 각 업종별 금융감독법규에서는 금융자본의 산업자본 지배 또는 산업자본의 금융자본 지배를 제한하고 금융회사의 건전한 경영 및 거래질서 확립을 도모하기 위하여 금융계열사의 내부거래를 금지하거나 일정 수준 이하로 제한하는 규정을 두고 있다.
가장 대표적인 조항은 금융회사의 대주주 및 특수관계자에 대한 신용공여 행위에 관한 규제 조항이다. 해당 법규는 은행법 제35조의2(은행의 대주주에 대한 신용공여한도 등), 은행법 제37조(다른 회사 등에 대한 출자제한 등) 제3항 및 제6항, 자본시장법 제34조(대주주와의 거래 등의 제한), 보험업법 제106조(자산운용의 방법 및 비율) 제1항 및 제111조(대주주와의 거래제한 등), 여신전문금융업법 제49조의2(대주주에 대한 신용공여한도 등) 등으로, 금융기관의 건전성을 유지하고 궁극적으로는 대주주가 금융기관을 사유화하는 것을 방지하기 위하여 이러한 규제 조항을 둔다. 비금융주력그룹이 은행을 소유하는 것은 엄격히 제한되어 있기 때문에 이들 중 은행법상의 규제 조항이 비금융주력그룹의 내부거래에 미치는 영향은 미미할 것이다. 다만, 인터넷전문은행의 경우 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 34를 한도로 산업자본에 의한 지분 보유가 가능하며(예: 카카오그룹의 카카오뱅크 소유),6) 비금융주력그룹에 소속한 인터넷 전문은행은 ｢인터넷전문은행 설립 및 운영에 관한 특례법｣ 제8조(대주주에 대한 신용공여 금지), 제9조(대주주가 발행한 지분증권의 취득금지), 제10조(대주주의 부당한 영향력 행사의 금지)에 따라 내부거래의 제한을 받게 된다. 자본시장법 제34조에서는 금융투자업자는 원칙적으로 대주주 및 그의 특수관계인에 대하여 신용공여를 할 수 없으나, 금융투자업자의 건전성을 해할 우려가 없는 신용공여로서 대통령령으로 정하는 신용공여 등 일정한 요건에 해당하는 경우에는 가능 하다고 규정하고 있다. 보험업법 제111조에서는 대주주에게 제공할 수 있는 신용공여의 성격을 제한하고 대주주에 대한 신용공여 시 이사회 의결 등의 절차를 따르도록 하고 있다. 여신전문 금융업법 제49조의2에서는 대주주 및 그의 특수관계인에게 제공할 수 있는 신용공여 합계액을 여신전문금융회사의 자기자본의 50%로 제한한다. 또한 각 법규에서는 대주주 및 특수관계인에게 일정 규모 이상의 신용공여를 한 경우에는 그 사실을 금융위원회에 보고하고 인터넷 홈페이지 등을 이용하여 공시하도록 하고 있다.
증권의 인수 및 주선 업무의 경우, 금융투자업규정 제4-19조 제7호에서 금융투자업자가 계열사 발행 주식 및 무보증사채권의 인수(모집의 주선 포함)를 위하여 주관회사의 업무를 수행하거나 또는 가장 많은 수량을 인수하는 행위를 금지한다. 이러한 규정의 취지는 금융투자업자가 인수조건 결정 및 청약진행 과정에서 계열회사를 우회적으로 지원하고 투자자에게 위험을 전가하는 것을 방지하기 위함이다.
3.2 공정거래법
기업집단 소속 계열사들 간의 내부거래가 야기할 수 있는 지배주주 일가로의 편법적인 부의 이전, 시장 경쟁 저해, 소수주주 이익 침해, 경제력 집중 등의 부작용을 완화하기 위하여 기업집단 내부거래에 대한 규제는 오랜 기간 동안 이슈가 되어 왔으며, 공정거래법, 상법, 세법 등의 법률에서 이를 규제하기 위한 입법 개정이 지속적으로 이루어져 왔다. 이러한 규제법규들은 일반적으로 금융업종과 비금융업종을 구분하지 않고 광범위하게 기업집단 및 기업들에 적용되는 규제로서 병렬적으로 또한 중첩적으로 기업들이 수행하는 내부거래에 영향을 미치며, 금융 계열사도 이러한 규제의 적용을 받게 된다. 이어서 살펴볼 공정거래법, 상법 및 세법에서 규정하고 있는 규제 조항들은 업종에 관계없이 기업(또는 기업집단) 전반을 대상으로 하는 조항으로서 금융기관도 적용대상에 포함된다는 점에서 앞서 살펴본 금융기관들에 대해서만 적용되는 금융 감독법규상의 규제와 차이점이 있다.
먼저 공정거래법에서 규정하는 조항에 대해 살펴보기로 한다. 금융감독법규, 상법 및 세법에서는 적용범위를 기업집단으로 한정하지 않지만, 공정거래법은 명시적으로 기업집단을 적용대상으로 정하고 있다는 특징을 갖는다.7) 공정거래법에서는 기업집단 내 계열회사 간 내부거래를 광범위하게 규제하고 있으며, 공정거래법에 근거한 기업집단에 대한 감독 및 검사 업무는 공정거래위원회에서 관할한다.
3.2.1 계열회사에 대한 채무보증의 금지(제10조의2)
공정거래법 제10조의2는 상호출자제한기업집단에 속하는 계열사들 간의 채무보증을 금지하는 규정인데,8) 금융업 및 보험업을 영위하는 회사에 대해서는 해당 법률의 적용을 받지 않는다고 규정하고 있다. 즉, 상호출자제한기업집단에 속한 금융계열사는 공정거래법에 따른 계열회사에 대한 채무보증 금지 조항을 적용받지 않는다. 금융업 및 보험업을 영위하는 회사를 공정거래법 제10조의2의 적용대상에서 제외하고 있는 것은 업종별 금융감독법규에서 금융회사의 대주주에 대한 신용공여를 규제하고 있기 때문에 이를 중첩적으로 규제하지 않기 위함인 것으로 분석된다. 공정거래법 제10조의2는 금융계열사의 내부거래를 직접적으로 제한하는 규정이라기보다는 금융계열사를 둘러싼 규제환경으로서의 의미가 있다고 해석할 수 있다. 규제환경 측면에서 해당 조항이 금융계열사에 미치는 영향은 상호출자제한기업집단 내 비금융계열사의 채무보증에 대한 명시적인 금지에 대한 풍선효과로서 그룹들이 금융계열사를 둘러싼 사각지대를 적극적으로 활용할 유인이 생길 수 있다는 점일 것이다.
3.2.2 금융회사 또는 보험회사의 의결권 제한(제11조)
공정거래법 제11조에서는 상호출자제한기업집단에 속하는 금융회사 또는 보험회사는 금융 자본의 산업자본 지배에 따른 폐해를 방지하기 위해 취득 또는 소유하고 있는 국내 계열회사 주식에 대하여 의결권을 행사할 수 없도록 규정하고 있다. 이러한 규정은 금융계열사와 비금융 계열사 간의 내부거래에 대한 견제와 통제에 영향을 미칠 수 있다.
3.2.3 이사회 의결 및 공시(제11조의2 및 제11조의4)
공정거래위원회의 기업집단에 대한 내부거래 규제는 기업집단 또는 기업들이 자발적으로 부당한 내부거래를 사전 예방하도록 유도하기 위한 정책 위주로 추진되어 왔다. 일정 규모 이상의 내부거래에 대해서는 사전적으로 이사회 의결을 거치도록 함으로써 이사회의 책임을 강화하고 사외이사들에 의한 규제를 유도하거나, 공시를 통해 소액주주, 채권자 등 이해관계자에 의한 자율적인 감시가 이루어지도록 하여 부당한 내부거래를 예방하고자 하는 것이다.
공정거래법 제11조의2에서는 공시대상기업집단에 속하는 회사는 특수관계인을 상대방으로 하거나 특수관계인을 위하여 수행하려는 일정 규모 이상의 내부거래에 대하여 미리 이사회의 의결을 거친 후 이를 공시하도록 규정하고 있다. 또한 동법 제11조의4는 공시대상기업집단에 속하는 회사 중 자산총액이 일정 규모 이상인 회사는 그 기업집단의 계열회사 간 상호출자 현황, 순환출자 현황, 채무보증 현황 및 특수관계인과의 거래 현황을 공시하도록 하고 있다. 이러한 조항들은 공시대상기업집단에 속하는 금융계열사에도 적용된다.
3.2.4 부당내부거래 및 부당한 이익제공의 금지(제23조 제1항 제7호 및 제23조의2)
공정거래법 제23조 제1항 제7호는 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금, 대여금, 유가증권, 상품, 용역 등을 제공하거나 상당히 유리한 조건으로 거래함으로써 특수 관계인을 지원하는 행위를 부당내부거래로 보아 금지하고 있다. 또한 동법 제23조의2에 의해 공시대상기업집단에 속하는 회사는 특수관계인 또는 이들이 일정 비율 이상의 주식을 보유한 계열회사와의 내부거래에 규제를 받는다. 이 조항은 2013년 8월 신설되어 동법 제23조 제1항 제7호와 별도로 소위 일감몰아주기를 금지하는 규정으로서 의미를 가지며, 내부거래 행위 자체의 부당성과 관계없이 관련 행위를 금지하고 있다. 공시대상기업집단에 속한 금융계열사 또한 예외없이 이 조항의 적용을 받게 된다.
3.3 상법
앞서 살펴본 공정거래법은 기업집단의 내부거래가 계열사 및 기업집단 전체에게 이익이 된다 하더라도 시장에서의 경쟁을 저해하거나 경제력 집중의 효과가 있는 경우에는 그러한 행위를 제한한다(경제법적 관점). 한편, 상법은 독립적인 경제주체인 기업 간의 이해관계 조정을 목적으로 하는 법으로서, 기업집단의 내부거래가 기업집단과 거래당사자 모두에게 손해를 발생시키지 않고 경제적 가치를 창출한다면 이를 엄격하게 제한하지는 않는다(회사법적 관점)(Cho, 2016). 즉, 상법은 공정거래법과 규제 배경 및 추구하는 정책적 목적이 다르기 때문에 기업집단 내부거래에 대한 규제 측면의 관심이 상대적으로 낮다고 볼 수 있다.
금융계열사의 내부거래는 다음과 같은 상법 조항의 적용을 받는다. 상법 제397조의2(회사의 기회 및 자산의 유용금지) 및 제398조(이사 등과 회사 간의 거래)에 따라 내부거래가 제한되거나 사전에 이사회 승인 절차를 거쳐야 한다. 또한 동법 제542조의9 제1항에서는 상장회사가 특수관계인 등을 상대방으로 하거나 특수관계인 등을 위하여 신용공여를 하는 것을 금지하고 있으며, 동법 제542조의9 제3항 및 제4항에서 일정 규모 이상의 거래에 대해서는 이사회 승인 및 주주총회 보고를 거치도록 정하고 있다.
3.4 세법
조세적 측면에서도 금융계열사의 내부거래에 관한 규제 내용을 찾아볼 수 있다. 법인세법 제52조에 근거하여 그룹 내 계열사 간 내부거래에 따른 가격이 시가의 범위에서 벗어나 있는 경우 해당 거래를 부인하고 공정한 시가에 따라 소득을 계산해야 하는 제약이 따른다. 따라서 금융계열사들은 과세소득을 계산함에 있어서 비금융계열사에 대한 대출에 대하여 법인세법에 의한 인정이자를 계상해야 하며, 지급보증에 대한 수수료도 시가 범위 내에서 산출된다. 또한 ｢국제조세조정에 관한 법률｣ 제7조에서는 국외특수관계인과의 국제거래에서 거래가격이 정상 가격(국외특수관계인이 아닌 자와의 통상적인 거래에서 적용되거나 적용될 것으로 판단되는 가격)보다 낮거나 높은 경우 정상가격을 기준으로 과세당국이 과세표준 및 세액을 결정하거나 경정할 수 있다고 규정하고 있다. 국제거래가 급속하게 증가하고 거래의 형태도 복잡, 다양해 지면서 세무당국의 국제 조세회피 방지에 대한 투자와 노력이 증대되고 있다. 최근에는 오랜 기간 동안 정상가격에 관한 논의의 중심에서 배제되어 왔던 금융기관에 대해서도 정상가격에 관한 규제가 강화되고 있다.
또한 공정거래법 뿐만 아니라 세법에도 소위 일감몰아주기에 대한 규제 조항이 존재한다. ｢상속세 및 증여세법｣ 제45조의3 제1항은 특수관계법인과의 거래를 통해 부를 이전하는 변칙적인 증여행위에 대해 증여로 의제하여 과세하는 규정으로서 금융계열사의 내부거래 제한에도 영향을 미친다.
4. 금융계열사 내부거래에 관한 규제환경의 허점
금융산업은 다수의 고객으로부터 금융자산을 예치받아 그 자금을 운용하여 수익을 창출한다는 점에서 비금융산업에 비해 감독당국의 강도 높은 규제를 받는 데다 금융감독법규 및 금융감독원의 영향력이 매우 강력하기 때문에 그룹 내 금융계열사의 내부거래를 둘러싼 규제환경 역시 엄격할 것으로 인식될 수 있다. 또한 앞 장에서 살펴본 것과 같이 금융계열사는 기업 및 기업집단에 대해 광범위하게 적용되는 공정거래법, 상법 및 세법의 규제를 받는 동시에 금융회사에만 적용되는 업종별 금융감독법규상의 규제를 추가적으로 받기 때문에, 표면적으로는 금융계열사의 내부 거래가 비금융회사의 내부거래에 비해 더욱 강한 법적 규제를 받는 것처럼 보일 수 있다. 그러나 이러한 인식과는 달리 비금융주력그룹 내 금융계열사의 내부거래를 둘러싼 규제환경에는 여러 한계점 및 허점들이 존재하는 것으로 분석되며, 그룹 내 금융계열사는 감독당국의 규제망을 피해 기업 또는 그룹 차원의 재량적인 내부거래에 관여할 여지가 있어 보인다. 이번 장에서는 다양한 규제 조항에도 불구하고 여전히 존재하는 그룹 내 금융계열사의 내부거래와 관련한 규제환경상의 한계점 및 허점에 대해 정리하기로 한다.
4.1 감독체계의 취약성
금융계열사의 내부거래를 둘러싼 규제환경상의 가장 주요한 한계점은 감독체계의 취약성이다. 아래 <그림 1>은 기업집단 및 그 소속 회사에 적용되는 규제 영역을 도식화한 것이다. 비금융주력그룹에 속한 금융계열사의 경우 업종별 금융감독법규, 공정거래법, 상법, 세법 등이 중첩적으로 적용되고 있어 표면적으로는 강도 높은 규제를 받는 것으로 보이지만, 실질적으로 이들 금융계열사의 내부거래 활동은 금융감독기구의 감독에서도 공정거래위원회의 조사 및 감시에서도 주요 관심을 받지 못하는 규제 사각지대의 영역에 놓여 있는 측면이 있다.
먼저 금융회사를 감독하는 금융감독원은 강력한 권한을 갖는 통합적 감독기구이지만, 금융 계열사에 대한 감독이 실질적으로 금융권역별로 쪼개어 소규모 단위로 수행되고 있다. 금융 권역별로 상이한 규제법률 하에서 개별 회사를 중심으로 감독이 이루어지고 있으며, 금융계열사가 속해 있는 그룹 차원의 감독을 포괄적으로 할 만한 법적 근거도 마련되어 있지 않다. 예를 들면, 금융감독원은 비금융주력그룹에 금융계열사에 대한 자료를 요구할 권한이 없다. IMF (2020)에서도 한국은 금융지주회사에 속해 있는 금융계열사에 대해서는 금융지주회사법에 따라 그룹 차원의 규제를 하고 있으나(<그림 1>의 B 영역에 해당), 금융지주가 아닌 그룹에 속해 있는 금융계열사에 대해서는 그룹 차원의 감독 및 규제를 할 법적 근거가 미비한 상황이라고 지적하였다.9) 즉, 비금융주력그룹에 소속된 금융계열사는 금융당국으로부터 금융권역별로 개별 회사 차원의 감독을 받을 뿐, 그룹 내에서 수행하는 내부거래에 대해서는 그룹 차원의 통합적인 규제와 감독을 받지 못하는 상황이다. 그룹 차원의 감독이 미흡한 상황에서 발생할 수 있는 그룹 차원의 위험 사례로 개별 금융계열사의 특정 계열사 및 특정 산업에 대한 익스포져 (exposure)는 규제 한도 이내이지만 그룹 내 금융계열사들의 익스포져를 모두 합산하는 경우에는 특정 계열사 및 특정 산업에 대한 익스포져가 지나치게 편중되는 상황을 들 수 있다.
한편, 공정거래위원회의 기업집단에 대한 조사 및 감시 업무는 기업집단 전반을 대상으로 수행되지만, 실질적으로 비금융부문에 더욱 중점을 두는 경향이 있다(<그림 1>의 A-1 및 A-2 영역에 해당).10) 금융계열사는 금융감독원의 감독을 받기 때문에 공정거래위원회는 금융계열사에 대해서는 상대적으로 조사의 중요성 및 비중을 낮게 두는 것이다. 따라서 비금융주력그룹 내에서의 금융계열사의 내부거래 행위는 금융감독기구의 감독수행에 의해서도 철저한 규제를 받지 않는 데다 공정거래위원회의 조사 및 감시에서도 주요 관심을 받지 못하는 사각지대의 영역에 놓여 있다고 볼 수 있다(<그림 1>의 A-1 또는 A-2 영역에도 속하지 않고 B 영역에서도 배제되어 있음).
4.2 규제에도 불구하고 내부거래의 여지 존재
다양한 규제에도 불구하고 여전히 그룹 내 금융계열사를 활용한 내부거래가 수행될 수 있는 기회는 존재한다.
첫째, 다양한 법규에서 그룹 내 금융계열사의 내부거래를 제한하는 규정을 두고 있지만, 이러한 규정들이 내부거래를 완전히 금지하는 것은 아니다. 내부거래가 무조건 비효율적인 것은 아니며 기업집단 차원의 효율성이나 필요성 측면에서 인정되어야 하는 경우도 있기 때문이다. 예를 들어, 금융권역별 감독법규에서 금융회사들의 대주주 및 특수관계자에 대한 신용공여를 규제하고 있지만, 신용공여를 완전히 차단하는 것은 아니며 일정 규모 이하 또는 건전성을 해치지 않는 범위 내에서의 신용공여는 가능하다. 상법에서도 상장회사의 계열회사에 대한 신용공여를 원칙적으로 금지하지만(상법 제542조의9 제1항), 경영상 목적을 달성하기 위해서 필요한 경우로서 적법한 절차에 따라 이루어지는 신용공여는 허용하고 있다(상법 제542조의9 제2항 제3호). 따라서 여러 규제 조항에도 불구하고 금융계열사들의 내부거래가 수행될 수 있는 여지가 여전히 존재하며, 금융거래의 특성상 해당 내부금융거래가 법적으로 허용되는 요건에 해당하는지 여부를 표면적으로 파악하는 것이 상당히 어렵다는 점을 활용할 가능성을 배제할 수 없다.
둘째, 규제를 회피하는 우회적인 수단 또는 편법을 활용한 금융거래가 설계, 수행될 수 있다. 지급보증과 같은 전형적인 방식의 신용공여 이외에도 구조화금융 등의 영역에서 복잡하고 고도화된 금융거래가 존재하는데, 이러한 수단들은 정형화되지 않은 형태 또는 외부공시를 하지 않아도 되는 형태로 설계 가능하므로 관련 규제 조항을 피해나갈 수 있다. 예를 들어, 지급보증 및 신용공여와 법적 형식은 다르지만 실질적인 경제적 효과가 비슷한 CDS(Credit Default Swap, 신용부도스왑), TRS(Total Return Swap, 총수익스왑)와 같은 금융상품을 활용함으로써 신용공여를 제한하는 규제를 우회하여 내부거래를 하는 것이 가능할 수 있다.11) 이 외에도 금융회사 간 암묵적인 약정을 통해 교차로 상대방의 소속그룹 계열사에 대해 채무보증, 자금 조달, 발행 증권의 인수 및 주선 등을 하는 방법으로 규제를 회피할 가능성이 있다. 다만, 내부거래는 직접적으로 특수관계자를 상대방으로 하는 거래 뿐만 아니라 특수관계자를 위한 거래도 포괄하기 때문에, 이러한 교차 지원행위는 특수관계자인 계열사를 위한 거래로서 내부거래에 해당하여 내부거래 관련 규제를 적용하는 것이 가능할 수 있다. 공정거래위원회는 다른 기업집단 소속 회사로 하여금 자기 계열회사에 대해 채무보증을 하게 하고, 그 대가로 자신은 그 다른 기업집단 소속 회사에 대하여 채무보증을 하는 교차 채무보증 행위를 “특수 관계자를 위한 거래”로 규제한다고 명시하기도 하였다(KFTC, 2020). 또한 실무적으로 공정거래 위원회는 독립된 금융기관 등 제3자를 도관으로 이용하여 실질적으로 계열사에 자금을 지원하는 경우 및 금융기관 등 제3자로부터 계열회사의 주식 등을 취득하는 경우를 특수관계인을 위한 내부거래로 판단하고 있는 것으로 보인다. 이러한 공정거래위원회의 규제 노력에도 불구하고 비교적 의미가 명확한 “특수관계자를 상대방으로 하는 거래”와는 달리 “특수관계자를 위한 거래”는 그 의미가 명확하지 않지 않기 때문에, 금융회사의 이러한 교차 지원행위에 대해 사후적으로 적발하고 제재를 하기가 쉽지 않다. 금융회사는 주식 등을 시장에 유통하고 제3자에게 판매하는 것이 영업상 빈번하게 발생하는 거래이기 때문에, 해당 거래가 본연의 영업 목적으로 수행된 것인지 특수관계인을 위한 내부거래인지 파악하는 것이 어려운 실정이다. 그룹에 소속된 금융회사들은 이러한 규제상의 허점을 이용하여 동일 그룹 내 계열사에게 이익이나 혜택을 부여하는 거래를 수행할 여지가 있을 수 있다.
셋째, 금융계열사는 명시적인 계약 및 약정 뿐만 아니라 암묵적, 간접적인 지원을 통해 비금융회사에 재무적 지원 또는 자금 배분을 할 수 있다. 계열사 간 지급보증과 같은 명시적인 약정이 없더라도 금융계열사의 높은 신용도를 이용하여 지급보증이 있는 것과 같은 이자율로 차입이자율을 조정하는 등의 암묵적인 거래가 관행상 가능할 것이다.12)
4.3 용역거래의 특성
금융회사로서 수행하는 내부거래의 성격상 명확한 과세기준을 판단하는 데에 한계가 있다. 비금융계열사 간 내부거래는 일반적으로 상품거래(매출거래 및 매입거래)를 위주로 발생하지만, 금융회사의 영업특성을 이용한 내부거래는 주로 용역거래이다. 용역거래에 대한 대가(예: 지급 보증수수료, 대여이자율, 전산사용료 등)는 물리적 실체가 있는 재화거래와는 달리 객관적 시가로서 준용할 독립적인 가격을 찾기도 어려운 데다 산업별 부도확률 및 신용위험 차이 등도 고려하여 정상가격을 산출해야 하기 때문에 적정한 시가 및 정상가격을 산출하는 방법이 용이하지 않다. OECD(2013)에서도 특수관계자 간 금융거래와 관련한 정상가격에 관한 지침이 필요함을 언급하였으나 정상가격 산출 방법에 대한 구체적인 지침을 제시하지는 않았으며, 미국, 호주, 네덜란드 등 여러 국가의 과세당국 또한 금융거래의 정상가격에 대한 산출 방법을 확정하지 않은 것으로 분석된다(Shin, 2016). 이는 특수관계자 간 금융거래에 관한 정상가격을 산출하는 방법이 그만큼 단순하고 용이하지 않음을 의미한다. 또한 적정시가 및 정상가격 산출의 적정성에 대한 입증책임은 과세당국에 있는데, 내부 금융거래와 관련하여 가장 합리적인 시가 및 정상가격을 산정하는 데에 고려되는 특수관계자 간의 거래 관련 정보는 그룹 내부 영역에 있으므로 과세당국이 이를 확보하고 분석하기가 쉽지 않다. 따라서 현실적으로 과세당국이 그룹의 내부 금융거래에 대해 합리적인 정상가격을 주장하여 엄격한 과세를 하는 데에는 한계가 따른다.13) 즉, 특수관계자 거래에 관한 세법상의 규제에도 불구하고 내부 금융거래에 대한 시가 및 정상가격 산출 및 입증이 쉽지 않아 기업은 여전히 금융 내부거래를 이용한 조세회피를 할 여지가 있을 수 있다. Shim(2021)은 2001년부터 2019년까지의 국내 비금융 상장기업을 표본으로 한 실증분석을 통해 금융계열사를 보유한 비금융주력그룹에 소속된 기업은 금융계열사를 보유하지 않은 비금융주력 그룹에 소속된 기업에 비해 조세회피 수준이 높음을 보여주었다. 이러한 연구 결과는 비금융 주력그룹에 소속된 금융계열사가 그룹 차원의 조세회피 전략에 일정한 역할을 수행하고 있음을 보여주는 실증적 증거라 할 수 있다.
5. 금융그룹감독제도 도입 및 정책적 시사점
5.1 ｢금융복합기업집단의 감독에 관한 법률｣제정14)
앞에서 언급한 것과 같이 그룹에 소속된 금융계열사에 대한 통합적인 감독 기능이 취약하다는 문제점이 대내외적으로 제기되고 2014년 동양그룹 부실화와 같은 과거 기업집단 소속 금융 계열사의 동반부실화 사례를 통해 금융계열사에 대한 그룹 차원의 감독체계의 필요성이 제기 되었다. IMF도 ｢Financial System Stability Assessment and Press Release for the Republic of Korea｣에서 한국의 금융그룹감독제도 개선을 권고한 바 있다. 이로 인해 한국에는 2018년부터 금융그룹감독제도(the supervision of financial conglomerates)가 새롭게 도입되었다. 금융 위원회는 2018년 1월 ｢금융그룹 통합감독제도 도입방안｣을 발표한 이후 2018년 7월 ｢금융그룹의 감독에 관한 모범규준(best practice guidelines for comprehensive supervision of financial conglomerates)｣을 제정하였으며, 2018년부터 삼성, 한화, 미래에셋, 교보, 현대차, DB, 롯데 등 7개 주요 금융그룹에 대해 모범규준을 시범적용하며 해당 제도에 관한 입법을 추진해 왔다.15) 모범규준 시범운용 과정에서 제기된 의견, 금융감독당국과 금융회사들의 축적된 경험, 국제 기준과의 정합성 등을 고려한 입법안이 국회에 제출되었으며, 2020년 12월 9일 ｢금융복합 기업집단의 감독에 관한 법률｣(이하 “금융복합기업집단법”)이 국회 본회의를 통과하였다. 이에 따라 2021년 6월 30일 금융복합기업집단법이 시행되기 시작하였으며, 하위 규정으로서 ｢금융 복합기업집단의 감독에 관한 법률 시행령｣ 및 ｢금융복합기업집단 감독규정｣도 2021년 6월 중에 제정 완료되었다.｢금융복합기업집단의 감독에 관한 법률 시행령｣은 2021년 10월부터 시행되고 있다. 아래 <표 3>에서 금융복합기업집단법의 제정 및 입법 과정을 정리하였다.
<표 3>
｢금융복합기업집단의 감독에 관한 법률｣의 입법 과정
금융복합기업집단법의 주요 내용은 다음과 같다. 기업집단(공정거래법 제2조 제2호에 따른 기업집단16)) 내에 속한 금융회사들이 여수신업, 금융투자업, 보험업 중 2개 이상의 금융업을 영위하면서 동일한 기업집단에 속하는 국내 금융계열사들의 직전 사업연도 말 기준 자산총액 합계가 5조 원 이상인 경우 등의 지정 요건을 모두 충족하는 경우 해당 금융회사들로 구성된 집단은 금융복합기업집단으로 지정되는데, 금융위원회가 대통령령으로 정한 내용을 고려하여 매년 7월 31일까지 이들을 지정하게 된다.17) 지정된 금융그룹은 그룹 차원의 내부통제체계 및 위험관리체계를 구축하고 그룹 차원의 건전성, 자본적정성 등을 관리해야 하며, 금융복합 기업집단의 소유·지배구조, 내부통제 및 위험관리, 자본적정성 또는 재무건전성, 내부거래 및 위험집중 등의 사항을 정기적으로 금융위원회에 보고하고 인터넷 홈페이지 등을 통하여 공시할 의무를 갖는다. 금융위원회 및 금융감독원은 금융복합기업집단의 해당 법률 준수 여부에 대해 감독 및 검사를 하게 되며, 기업집단의 위험 현황 및 관리 실태를 평가하는 위험관리실태평가를 정기적으로(3년마다) 평가하게 된다.
5.2 금융복합기업집단법의 금융계열사 내부거래 관련 규정
금융복합기업집단법은 직접적으로 기업집단에 속한 금융계열사들의 내부거래를 규제하지는 않지만, 해당 법률은 기업집단 내 금융부문에서 발생할 수 있는 위험을 그룹 차원에서 효과적으로 관리하고 감독하기 위해 필요한 사항을 정하고 있고 그 내용에는 금융계열사들의 내부거래에 관한 내용도 포함되어 있기 때문에 이들 금융계열사의 내부거래에 대한 기존의 규제 사각지대를 해소하고 내부거래의 적정성을 도모하는 데에 도움이 될 것으로 기대된다.
동일한 기업집단에 소속된 금융계열사와 비금융계열사 간의 내부거래는 금융복합기업집단법의 다음과 같은 규정들에 영향을 받을 수 있다. 첫째, ｢금융복합기업집단 감독규정｣ 제8조 제2항 제2호에 따라 금융복합기업집단이 내부적으로 수립해야 하는 그룹 차원의 내부통제기준에는 소속 금융회사와 계열사 간 내부거래 및 업무위수탁에 관한 내부통제기준 등이 포함되어야 한다. 둘째, 금융복합기업집단법 제15조 및 ｢금융복합기업집단의 감독에 관한 법률 시행령｣ 제14조에서 금융복합기업집단은 내부거래 및 위험집중이 금융복합기업집단의 건전성에 미치는 영향을 적절하게 측정, 감시 및 관리해야 하며, 소속 금융회사와 대주주 간에 단일거래금액 기준 자기자본의 5% 또는 50억 원 중 적은 금액 이상의 내부거래를 하려는 경우에는 이사회의 승인을 받도록 규정함으로써 내부거래가 금융그룹의 건전성에 미치는 영향을 사전에 면밀히 살피도록 하였다. 셋째, 금융복합기업집단법 제16조 제2항 및 제3항에서는 금융복합기업집단은 소속 비금융회사와의 이해 상충 및 소속 비금융회사의 재무위험 및 경영위험 등으로 인하여 발생할 수 있는 그룹 차원의 위험을 적절하게 인식, 평가, 감시 및 통제해야 하며 이 때 고려해야 할 세부사항에 소속 비금융회사와의 내부거래 또는 소속 비금융회사를 위한 내부거래에 관한 내용을 포함하고 있다. 넷째, ｢금융복합기업집단 감독규정｣ 제15조 제2항 제3호에서는 금융복합 기업집단이 보고 및 공시해야 하는 사항에 소속 금융회사의 대주주(특수관계인 포함)에 대한 출자 및 신용공여 현황 등 내부거래에 관한 사항을 포함하도록 규정하고 있다. 다섯째, 금융 위원회가 금융복합기업집단법 제14조 제4항에 따라 수행하는 자본적정성 평가 시 세부 평가 항목에 소속 금융회사의 내부거래 수익 비중, 소속 금융회사의 대주주에 대한 신용공여 금액 비중, 특정 계열회사에 대한 내부거래 수익 집중도, 특정 계열회사에 대한 신용공여 집중도 등의 내부거래 관련 항목이 포함된다.18) 여섯째, 금융위원회가 금융복합기업집단법 제21조에 따라 수행하는 금융복합기업집단 위험관리실태 평가에서 내부거래 관리의 적정성이 세부 평가 항목으로 포함되어 있다.19) 상기 조항들의 구체적인 내용은 <부록 2>에 게재되어 있다.
5.3 금융복합기업집단법 시행 이후의 제도적 개선 방향
최근의 금융그룹감독제도 도입 및 관련 법률의 제정은 그동안 그룹 소속 금융계열사들에 대한 그룹 차원의 통합적인 감독에 대한 법적 근거가 미비하고 감독기능이 취약하였음을 반증하는 것이며, 앞으로 그룹 소속 금융계열사의 내부거래 관련 규제를 위한 정책적 개선의 중요한 출발점이 되기를 기대해 볼 수 있다. 금융복합기업집단법의 적용을 받게 되는 금융복합기업집단은 계열사 간 내부거래와 관련하여 내부통제기준, 리스크 관리, 보고 및 공시 등에 관한 규정을 준수해야 하고, 금융감독당국은 개별업권별 감독으로는 제거되지 않는 그룹 차원의 통합위험을 금융복합기업집단법에 근거하여 효과적으로 감독하고 규제할 수 있을 것으로 예상된다. 금융복합 기업집단법 시행은 ‘4. 금융계열사 내부거래에 관한 규제환경의 허점 4.1 감독체계의 취약성’에서 설명한 규제 간 사각지대 문제를 완화할 것으로 기대해 볼 수 있다.
그러나 금융복합기업집단법 시행에도 불구하고 규제환경상 다음과 같은 한계점들이 여전히 존재하며, 향후 비금융주력그룹 소속 금융계열사의 내부거래 관련 규제환경에 관한 정책적 논의에 고려할 필요가 있을 것이다.
첫째, 2021년 7월에 금융복합기업집단법에 의해 금융복합기업집단으로 지정되어 해당 법률에 따른 준수사항을 따라야 하는 기업집단은 삼성, 한화, 미래에셋, 교보, 현대차, DB 등 6개 기업집단에 불과하다.20) Jin and Yon(2015)에서는 대규모기업집단 소속에서 일반기업집단으로 소속이 변경된 경우 지배주주가 특정 산업에 물량을 몰아주거나 재무적 곤경에 처한 계열사를 도와주기 위한 내부거래가 더욱 활발해진다는 것을 실증적으로 보여주었다. 이러한 실증분석 결과에 비추어 금융계열사가 관여한 내부거래도 당국, 이해관계자, 시장으로부터 많은 관심과 규제를 받는 대규모기업집단보다 규모가 크지 않은 기업집단 내에서 더욱 활발하게 일어날 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 금융복합기업집단법 시행을 시작으로 더욱 많은 금융계열사 들의 내부거래에 광범위하게 영향을 미칠 수 있는 보편적인 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.
둘째, 기업집단 내 금융계열사의 내부거래에 대한 공시의무를 더욱 강화함으로써 시장의 감시기능을 강화하고 금융회사들이 그동안 소홀히 했던 그룹 차원의 위험을 스스로 인지하고 관리할 수 있는 내부체계를 마련하도록 유도할 필요가 있다. 시행된 지 얼마 되지 않은 금융복합 기업집단법에 관한 하위규정 및 세부기준을 지속적으로 정비하여 공시 내용을 더욱 구체화하려는 노력이 필요하다. 한편, 공정거래법의 경우, 제11조의4에서 기업집단 소속 회사가 동일 기업집단 내 계열사 간 상호출자 현황, 순환출자 현황, 채무보증 현황 및 특수관계인과의 거래 현황을 공시하도록 규정하고 있지만, 공시 내용만으로 기업집단 내 금융계열사가 관여한 내부거래 현황을 별도로 파악하기는 어렵다. 또한 해당 규정의 적용을 받는 대상은 공시대상기업집단에 속하면서 자산총액이 일정 규모 이상인 회사로 한정되어 있기 때문에 규제 조항이 적용되지 않는 기업집단의 금융부문 내부거래에 대해서는 공시를 통한 시장감시기능이 작동하는 데에 한계가 있다. 즉, 현재의 공시 규정으로는 금융계열사 내부거래의 공정성 또는 부당성을 평가하는 데에 충분한 정보가 제공되지 않는다고 볼 수 있다. 금융계열사의 내부거래에 대한 공시 주체 범위를 더욱 확대하고 내부거래의 규모, 목적 및 성격, 상대 계열사 등의 더욱 구체적인 정보가 공시된다면, 거래 당사자인 금융회사들은 규제당국의 조사 및 제재, 주주대표소송 또는 배임죄에 의한 형사고소, 부정적인 여론 형성으로 인한 회사의 이미지 또는 신뢰도 훼손 등을 우려하여 해당 내부거래의 조건들을 더욱 공정하고 적법하게 설정하기 위해 상당한 주의를 기울일 수밖에 없다. 따라서 금융계열사의 내부거래에 대한 공시의무를 강화하는 것만으로도 금융계열사 내부거래에 대한 규제 사각지대를 해소하고 사전적으로 부당한 내부거래를 억제하는 데에 효과가 있을 수 있다. 또한 공시 범위 확대를 통해 더욱 충분한 정보가 제공될 경우, 규제 당국이 내부거래의 위법성 또는 부당성을 평가하는 데에도 도움이 될 것이다.
셋째, 앞 문단에서 사전적인 규제 방안으로서 공시의무를 더욱 강화할 것을 언급하였지만, 이러한 사전적인 규제가 제대로 작동하기 위해서는 규제당국의 사후적인 감시 및 감독을 통해 기업의 부당한 내부거래를 적발하고 그에 대한 적정 수준의 제재(예: 과징금, 시정명령 등)가 주어지는 것도 필요하다. 위반 행위의 적발확률과 제재수단의 집행력이 높을 때 사전 단계에서 부당한 내부거래의 동기나 유인을 효과적으로 억제할 수 있기 때문이다(Song et al., 2013). 앞에서 살펴본 것과 같이 금융계열사의 내부거래에 대한 규제환경상의 허점은 규제 조항 자체의 문제보다는 사후적으로 규제를 집행하는 제도적 운용상의 문제에서 더욱 부각되는 것으로 보인다. 예를 들어, 앞에서 살펴본 금융감독원과 공정거래위원회의 감독 사이의 사각지대 이슈의 경우, 규제 법규 자체는 비금융주력그룹에 속한 금융계열사들에 대해 오히려 중첩적으로 적용됨에도 불구하고 실질적으로 두 감독당국의 주요 감독 영역에서 배제되면서 야기되는 허점이라고 할 수 있다(<그림 1> 참조). 또한 금융계열사가 관여하는 내부거래를 규제하는 세법의 경우도 규제 자체가 미비해서가 아니라 물리적 실체가 없는 금융용역거래의 특성상 과세당국이 명확한 과세기준을 입증하기가 어렵다는 실무적인 문제가 있는 것이다. 따라서 앞으로의 규제 개선 방향은 규제 법규의 제개정 뿐만 아니라 제도 운용상의 개선에도 중점을 둘 필요가 있으며, 이러한 맥락에서 금융복합기업집단법 역시 법률 시행 자체보다는 향후 해당 법률에 근거한 금융감독당국의 감독이 실효성 있게 수행되는 것이 중요하다 할 것이다.
넷째, 다양한 규제 및 감독 수단을 통해 금융계열사의 내부거래에 관한 규제 사각지대 및 규제 비대칭을 해소하는 것도 중요하지만, 중복적인 규제로 인해 기업들의 자율성이 침해되거나 업무 비효율성이 발생하지 않도록 해야 한다. <그림 1>에서 볼 수 있는 것과 같이 금융복합기업 집단법도 다른 규제 법규들과 중첩적으로 적용되는 측면이 있다. 특히 그룹 차원의 규제 및 감독을 받는다는 점에서 금융복합기업집단법상의 통합감독은 공정거래법상의 규제와 중복적인 성격을 띤다. 물론 공정거래법은 경제력 집중을 제한하고 독점을 방지한다는 차원에서 내부거래를 점검하고 규제하는 반면 금융복합기업집단법에 따른 통합감독은 그룹 내 부실 전이의 금융 리스크를 점검하는 데에 목적을 두기 때문에, 공정거래위원회의 규제와 금융감독당국의 감독은 목적과 대상이 다르다. 그럼에도 불구하고 집행 과정에서 중복규제가 되지 않도록 감독당국 간의 상호협력이 이루어져야 할 것이다.
6. 결론
지금까지 기업집단 내부거래 규제에 관한 많은 논의가 축적되어 왔으나, 비금융주력그룹 내 금융계열사의 내부거래에 대한 규제는 이러한 일반적인 논의로부터 별도의 관심을 받지 못했던 영역이라 할 수 있다. 금융회사의 영업환경 및 규제환경의 특성을 고려할 때 금융계열사 내부거래에 대한 규제는 일반적인 내부거래 규제와 별개로 검토되고 논의될 필요가 있어 보인다.
본 논문에서는 비금융주력그룹에 소속된 금융계열사의 내부거래와 관련한 규제 현황을 정리하고, 규제환경상의 허점에 대해 살펴보았다. 현재 기업집단 소속 금융계열사의 내부거래에 대해서는 업종별 금융감독법규, 공정거래법, 상법, 세법 등 다양한 법률에서 규제 조항을 두고 있다. 그러나 다양한 규제의 중첩적인 적용에도 불구하고 비금융주력그룹 내 금융계열사의 내부거래를 둘러싼 규제환경에는 여러 허점 및 규제 사각지대가 존재하는 것으로 분석된다. 첫째, 감독체계의 취약성으로 인해 금융계열사의 내부거래는 감독당국의 규제 사각지대에 놓이게 되는 측면이 있다. 공정거래위원회의 기업집단 내부거래에 대한 조사 및 감시 업무는 실질적으로 비금융부문에 더욱 초점을 두는 경향이 있으며, 금융계열사들은 공정거래위원회보다는 금융 감독원의 감독 하에 놓이는데 금융감독원의 감독체계는 금융권역별 개별 회사 단위로 감독이 수행되므로 실질적으로 금융계열사의 내부거래에 대한 그룹 차원의 감독이 수행되는 데에 한계가 있다. 둘째, 금융계열사는 규제조항이 내부거래를 완전히 금지하고 있지 않은 점을 활용하거나, 전문적이고 특화된 금융 거래를 설계하고 수행함으로써 법적 규제를 우회적으로 회피할 여지가 존재한다. 셋째, 금융거래는 물리적 형태가 없는 용역거래이므로 명확한 과세기준을 판단하거나 거래의 부당성 여부를 입증하기가 쉽지 않다. 정리해 보면, 지금까지의 규제환경은 비금융주력 그룹들이 규제의 사각지대에 있는 금융계열사를 활용하여 내부거래를 수행하는 것을 실효성 있게 통제하고 규제해 왔다고 보기 어려우며, 제도 개선을 통해 이들 내부거래에 대한 규제수단을 더욱 정교화할 필요가 있음을 시사한다.
그룹에 소속된 금융회사들에 대한 그룹 차원의 통합감독체계의 필요성이 제기되면서 2018년 금융그룹감독제도가 국내에 도입된 이후 2021년 6월 금융복합기업집단법이 시행되기 시작 하였으며, 이는 그동안 규제가 소홀했던 기업집단 소속 금융계열사에 대해 그룹 차원의 체계적인 감독을 할 수 있는 법적 근거가 마련되었다는 점에서 의의가 있다. 금융복합기업집단법의 적용을 받게 되는 금융복합기업집단은 계열사 간 내부거래와 관련하여 내부통제기준, 리스크 관리, 보고 및 공시 등에 관한 규정을 준수해야 하고, 금융감독당국은 기존의 개별업권별 감독으로는 파악하기 어려웠던 그룹 차원의 통합위험을 효과적으로 감독하고 규제할 수 있을 것으로 기대된다. 그러나 금융복합기업집단법의 적용을 받는 기업집단이 현재 6개 기업집단에 불과하다는 점, 내부거래 관련 공시 내용 및 주체에 관한 세부적인 규정이 더욱 정비될 필요가 있다는 점, 법률 제정에 그치지 않고 법률에 근거한 감독당국의 감독 및 규제 행위의 실효성이 보장되어야 한다는 점 등은 여전히 제도적 한계점으로 남아 있으며, 이는 향후 금융계열사의 내부거래 관련 규제환경을 개선하는 데에 참작될 필요가 있다. 또한 금융감독원, 공정거래위원회, 국세청 등 감독당국이 금융계열사의 내부거래의 적정성을 검토하는 데에 필요한 정보(예: 회사의 내부정보, 금융시장 및 금융상품 구조에 대한 분석, 유사업종에서의 거래 관행 등)를 더욱 광범위하게 수집하고 분석할 수 있도록 감독당국의 권한 및 역할을 더욱 강화한다거나 감독당국 간의 상호협력을 효과적으로 수행할 수 있는 절차에 대한 많은 연구와 논의가 필요하다고 생각된다.
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